Una reforma pendent: repensar el model autonòmic

No es pot negar que el model autonòmic ha funcionat. De fet, ha acompanyat el període de major estabilitat política i pau social de la nostra història contemporània. La descentralització ha estat real i extensa. Les comunitats autònomes han assumit competències rellevants, han consolidat les seves institucions i han apropat els centres de decisió a la ciutadania. Espanya és avui, sens dubte, un dels Estats més descentralitzats d’Europa.

Tanmateix, també és evident que el sistema mostra signes d’esgotament: allò que en el seu origen va ser una fórmula valenta i eficaç s’ha convertit, amb el pas del temps, en un entramat complex, en ocasions confús i no sempre transparent. Les tensions competencials són constants i, amb massa freqüència, acaben traslladant-se als tribunals. No és casual que una part substancial de l’activitat del Tribunal Constitucional des de 1980 hagi estat relacionada amb conflictes entre l’Estat i les comunitats autònomes. Quan la política delega sistemàticament en la jurisdicció constitucional la resolució dels seus desacords, cal pensar que el disseny institucional no està complint plenament la seva funció.

Un dels dèficits més evidents del model és la feblesa dels mecanismes de cooperació entre comunitats autònomes, que han desenvolupat una lògica més competitiva que col·laborativa. La Constitució no va establir instruments sòlids i eficaços per a l’adopció de decisions conjuntes entre territoris, ni va articular adequadament la seva participació en la formació de la voluntat de l’Estat. El Senat, cridat a ser cambra de representació territorial, mai no ha exercit aquest paper de manera efectiva. La seva reforma s’ha anunciat en múltiples ocasions, però continua pendent. La conseqüència de tot plegat és un sistema en què la coordinació depèn més de la voluntat política conjuntural que no pas d’estructures i processos estables i ben dissenyats.

Paradoxalment, aquest resultat és el contrari del que pretenia el constituent. El model autonòmic aspirava a garantir la igualtat de tots els espanyols amb independència del seu lloc de residència, alhora que reconeixia la diversitat territorial i cultural del país. Buscava superar l’uniformisme centralista de la dictadura mitjançant una concepció diferent del poder polític, basada en la descentralització, el consens i la lleialtat institucional.

Tanmateix, l’experiència de la darrera dècada —amb la crisi territorial a Catalunya com a expressió més aguda— ha posat de manifest que aquests principis no sempre han funcionat com s’esperava. És més: cal tenir en compte que el problema ja no pot considerar-se circumscrit a una sola comunitat. Les tensions territorials s’han estès i han adoptat formes diverses en diferents punts del país més enllà de Catalunya. Aquest contagi demostra que no ens trobem davant d’una anomalia local, sinó davant d’una qüestió ja estructural que afecta el conjunt de l’Estat.

Davant d’aquest panorama, resulta imprescindible abordar el debat territorial amb maduresa i serenor. No es tracta de qüestionar la descentralització ni d’alimentar nostàlgies centralitzadores que prometen solucions simples a problemes complexos. Tampoc d’ignorar els principis d’igualtat i solidaritat que sostenen la cohesió del país. Es tracta, més aviat, d’actualitzar el model per reforçar-ne l’estabilitat i l’eficàcia.

Potser ha arribat el moment de reconèixer que l’Estat autonòmic va néixer amb vocació evolutiva. No va ser concebut com un sistema tancat, sinó com una estructura oberta al desenvolupament. A la pràctica, Espanya ha funcionat durant dècades com un quasi-federalisme imperfecte: altament descentralitzat, però sense les eines institucionals pròpies d’un federalisme plenament articulat. Avançar cap a un model més clarament federal, encara que busquem altres nominalismes per qualificar-lo, no significaria necessàriament trencar amb la Constitució de 1978, sinó culminar la seva lògica descentralitzadora dotant-la de més coherència.

Aquesta evolució hauria de recolzar-se en diversos pilars: en primer lloc, una clarificació constitucional del repartiment competencial que redueixi el soroll polític constant i proporcioni més seguretat jurídica; en segon lloc, la transformació del Senat en una veritable cambra territorial on les comunitats participin de manera efectiva en la legislació estatal i en les decisions que afectin el conjunt del país; i en tercer lloc, l’enfortiment dels mecanismes de cooperació interterritorial que permetin adoptar polítiques coordinades en àmbits compartits de manera real i efectiva.

Però cap reforma institucional serà suficient sense un canvi en la nostra cultura política, cosa que dependrà, i molt, de a qui confiem aquesta tasca. Perquè no parlem d’un mer formalisme, sinó d’una reforma de fons basada en la confiança, l’acord i la lleialtat recíproca. I això suposa entendre que la diversitat no és una amenaça a evitar, sinó una realitat constitutiva que cal integrar en un projecte comú. Implica abandonar la lògica de la confrontació permanent i substituir-la per la corresponsabilitat. I en aquest procés el Govern central ha d’exercir un paper de garant de la cohesió, evitant convertir-se en un actor més de la contesa territorial, de la mateixa manera que les comunitats autònomes han d’assumir que l’autogovern comporta responsabilitat i compromís amb el conjunt de l’Estat.

Potser ha arribat el moment d’assumir que la pluralitat d’Espanya no és un problema que s’hagi de corregir, sinó un patrimoni comú que exigeix mecanismes més sòlids de cooperació. Només així podrem construir un país en què ningú no se senti estrany enlloc i en què la unitat sigui el resultat de la integració, no de la imposició.