Una reforma pendiente: Repensar el modelo autonómico

No puede negarse que el modelo autonómico ha funcionado. De hecho, ha acompañado el periodo de mayor estabilidad política y paz social de nuestra historia contemporánea. La descentralización ha sido real y extensa. Las comunidades autónomas han asumido competencias relevantes, han consolidado sus instituciones y han acercado los centros de decisión a la ciudadanía. España es hoy, sin duda, uno de los Estados más descentralizados de Europa.

Sin embargo, también es evidente que el sistema muestra signos de agotamiento: lo que en su origen fue una fórmula valiente y eficaz se ha convertido, con el paso del tiempo, en un entramado complejo, en ocasiones confuso y no siempre transparente. Las tensiones competenciales son constantes y, con demasiada frecuencia, terminan trasladándose a los tribunales. No es casual que una parte sustancial de la actividad del Tribunal Constitucional desde 1980 haya estado relacionada con conflictos entre el Estado y las comunidades autónomas. Cuando la política delega sistemáticamente en la jurisdicción constitucional la resolución de sus desacuerdos, cabe pensar que el diseño institucional no está cumpliendo plenamente su función.

Uno de los déficits más evidentes del modelo es la debilidad de los mecanismos de cooperación entre comunidades autónomas, que han desarrollado una lógica más competitiva que colaborativa. La Constitución no estableció instrumentos sólidos y eficaces para la adopción de decisiones conjuntas entre territorios, ni articuló adecuadamente su participación en la formación de la voluntad del Estado. El Senado, llamado a ser cámara de representación territorial, nunca ha desempeñado ese papel de manera efectiva. Su reforma se ha anunciado en múltiples ocasiones, pero sigue pendiente. La consecuencia de todo ello es un sistema en el que la coordinación depende más de la voluntad política coyuntural que de estructuras y procesos estables y bien diseñados.

Paradójicamente, este resultado es lo contrario de lo que pretendía el constituyente. El modelo autonómico aspiraba a garantizar la igualdad de todos los españoles con independencia de su lugar de residencia, al tiempo que reconocía la diversidad territorial y cultural del país. Buscaba superar el uniformismo centralista de la dictadura mediante una concepción distinta del poder político, basada en la descentralización, el consenso y la lealtad institucional.

Sin embargo, la experiencia de la última década -con la crisis territorial en Cataluña como expresión más aguda- ha puesto de manifiesto que esos principios no siempre han funcionado como se esperaba. Es más: debe tenerse en cuenta que el problema ya no puede considerarse circunscrito a una sola comunidad. Las tensiones territoriales se han extendido y han adoptado formas diversas en distintos puntos del país más allá de Cataluña. Ese contagio demuestra que no estamos ante una anomalía local, sino ante una cuestión ya estructural que afecta al conjunto del Estado.

Ante este panorama, resulta imprescindible abordar el debate territorial con madurez y serenidad. No se trata de cuestionar la descentralización ni de alimentar nostalgias centralizadoras que prometen soluciones simples a problemas complejos. Tampoco de ignorar los principios de igualdad y solidaridad que sostienen la cohesión del país. Se trata, más bien, de actualizar el modelo para reforzar su estabilidad y su eficacia.

Quizá ha llegado el momento de reconocer que el Estado autonómico nació con vocación evolutiva. No fue concebido como un sistema cerrado, sino como una estructura abierta al desarrollo. En la práctica, España ha funcionado durante décadas como un cuasi-federalismo imperfecto: altamente descentralizado, pero sin las herramientas institucionales propias de un federalismo plenamente articulado. Avanzar hacia un modelo más netamente federal, aun cuando busquemos otros nominalismos para calificarlo, no significaría necesariamente romper con la Constitución de 1978, sino culminar su lógica descentralizadora dotándola de mayor coherencia.

Esa evolución debería apoyarse en varios pilares: en primer lugar, una clarificación constitucional del reparto competencial que reduzca el ruido político constante y proporcione mayor seguridad jurídica; en segundo lugar, la transformación del Senado en una verdadera cámara territorial donde las comunidades participen de manera efectiva en la legislación estatal y en las decisiones que afecten al conjunto del país; y en tercer lugar, el fortalecimiento de mecanismos de cooperación interterritorial que permitan adoptar políticas coordinadas en ámbitos compartidos de manera real y efectiva.

Pero ninguna reforma institucional será suficiente sin un cambio en nuestra cultura política, algo que dependerá, y mucho, de a quienes confiemos la tarea. Porque no hablamos de un mero formalismo, sino de una reforma de calado basada en la confianza, el acuerdo y la lealtad recíproca. Y ello supone entender que la diversidad no es una amenaza a evitar, sino una realidad constitutiva que debe integrarse en un proyecto común. Implica abandonar la lógica de la confrontación permanente y sustituirla por la corresponsabilidad. Y en ese proceso el Gobierno central debe ejercer un papel de garante de la cohesión, evitando convertirse en un actor más de la contienda territorial, del mismo modo que las comunidades autónomas han de asumir que el autogobierno lleva aparejada responsabilidad y compromiso con el conjunto del Estado.

Tal vez ha llegado el momento de asumir que la pluralidad de España no es un problema que deba corregirse, sino un patrimonio común que exige mecanismos más sólidos de cooperación. Solo así podremos construir un país en el que nadie se sienta extraño en ninguna parte y en el que la unidad sea el resultado de la integración, no de la imposición.